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     La présente analyse liminaire s’intéressera uniquement d’une part, à la question de la recevabilité du recours du requérant, d’autre part, à celle de l’ « invitation » adressée par la Cour Constitutionnelle à l’Assemblée Nationale de modifier le Code électoral et enfin, à celle de l’exécution de la décision intervenue.

Faits et procédures

     Par une requête enregistrée à la Cour Constitutionnelle le 20 novembre 2023, Mr Codjo GBEHO a formé un recours pour « dysfonctionnement des institutions de la République à l’occasion du parrainage des candidats à l’élection présidentielle de l’année 2026 », en sollicitant, indique la décision sous étude, « la mise en œuvre du pouvoir régulateur de la Cour à l’effet d’enjoindre à l’Assemblée nationale de modifier certaines dispositions du code électoral » ;

     Au soutien de son recours, le requérant invoque les dispositions suivantes : articles 153-1, 153-2 al. 1^er,  al. 2 et al. 3, 153-3 al. 1^er et 44, tous de la Constitution du Bénin ainsi que les articles 132 et 135 du Code électoral ;

Il déduit de l’analyse synergique de ces textes que :

– Les élections couplées législatives et communales seront organisées le dimanche 11 janvier 2026 ;

– Les députés élus seront installés le dimanche 8 février 2026 ;

–  Les conseilleurs communaux élus entreront en fonction entre le dimanche 1^er février et le dimanche 15 février 2026 ;

– Le premier tour de l’élection présidentielle aura lieu le dimanche 12 avril 2026 ;

– Les actes de parrainages de députés et/ou de maires sont au nombre des pièces à déposer à la CENA par les candidats à l’élection présidentielle ;

– Le dépôt des candidatures pour l’élection présidentielle est prévu pour le jeudi 5 février 2026 ;

– Les députés élus le 11 janvier 2026 ne pourraient pas être habilités à parrainer les candidats à l’élection présidentielle de 2026, le dépôt des dossiers pour cette élection devant être clôturé le jeudi 5 février 2026, donc avant le 8 février 2026 date de leur entrée en fonction ;

– Après les élections des conseillers communaux le 11 janvier 2026, tous les maires ne pourraient pas être élus et installés avant la date du 05 février 2026 du dépôt des dossiers des candidats à l’élection présidentielle ;     

     En réponse à ce recours, le Président de la République a indiqué que « le requérant a soulevé un problème réel et sérieux » et a appelé à « la sagacité de la Cour pour y apporter une solution adéquate » ; le Président de l’Assemblée Nationale, à son tour, a admis « l’effectivité et la pertinence des difficultés soulevées par le requérant » et a invité la Cour « à user de sa perspicacité habituelle pour apporter la solution idoine en vue du bon fonctionnement de la République, la garantie de l’État de droit et de la démocratie » ; enfin, le Président de la CENA a affirmé s’approprier les motivations de la requête dont il dit soutenir la pertinence et le bien-fondé tout en ajoutant qu’« une revue de plusieurs autres dispositions du code électoral est nécessaire en vue d’une meilleure organisation des prochaines élections ».

Analyse liminaire

     La Cour a déclaré la requête du requérant irrecevable cependant qu’elle s’est saisie d’office de la question ou des questions à elle soumises par ce dernier. Par suite, elle a invité l’Assemblée Nationale à modifier le Code électoral aux fins de « rétablir l’égalité  du pouvoir de parrainer à l’égard de tous les maires »  et de « rendre conformes à l’article 49 de la Constitution, les dispositions de l’article 142, alinéa 6 » du Code électoral.

÷ Sur la recevabilité de la requête

Raisonnement de la Cour

La Haute Cour rappelle l’objet de sa saine telle qu’elle est introduite par le requérant en des termes suivants : le requérant sollicite de la Cour d’enjoindre à l’Assemblée Nationale de modifier certaines dispositions du Code électoral ;

Pour déclarer cette demande irrecevable :

la Cour se fonde sur :

Les dispositions des articles 3 al. 3 et 122 de la Constitution qui fondent, selon la Cour, le droit d’agir des citoyens par-devant elle ;

Ensuite,  la Cour a procédé à la qualification de la demande du requérant en une demande de mise en œuvre du « pourvoir régulateur » de la Cour ;

Sur ces éléments, la Cour a rappelé :

D’une part, que la demande de mise en œuvre du pouvoir régulateur relève de la compétence exclusive des membres d’une institution ; or le requérant n’est pas membre d’une institution ;

D’autre part, que le requérant n’invoque pas la violation d’une disposition constitutionnelle, mais dénonce plutôt une incohérence entre les dispositions du Code électoral et celles de la Constitution relatives à l’élection présidentielle.

Quelques éléments critiques

. L’invocation de l’article 3 al. 3 de la Constitution

L’invocation de ce texte n’a pas été suivie de l’exclusion du cas spécifique qu’il semble viser ;

En effet, l’article 3 la Constitution est rédigé ainsi qu’il suit :

« La souveraineté nationale appartient au Peuple. Aucune fraction du Peuple, aucune communauté, aucune corporation, aucun parti ou association politique, aucune organisation syndicale ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice.

La souveraineté s’exerce conformément à la présente Constitution qui en est la Loi Suprême de l’État.

Toute loi, tout texte réglementaire et tout acte administratif contraires à ces dispositions sont nuls et non avenus. En conséquence, tout citoyen a le droit de se pourvoir devant la Cour Constitutionnelle contre les lois, textes et actes présumés inconstitutionnels »

Ce droit d’agir reconnu à tout citoyen par l’alinéa 3 de ce texte ne semble donc pas général. Sauf une mauvaise rédaction du texte, il devrait être compris comme s’appliquant spécifiquement au cas de la violation de la souveraineté nationale ;

Dès lors, l’invocation de l’article 3 al. 3 devrait peut-être, dans la rigueur du raisonnement syllogistique ainsi que la Cour nous l’enseignerait, entrainer par la suite la précision que les faits déférés par-devant elle ne se rapportent pas à un cas de violation de la souveraineté nationale.

. La question de l’invocation ou non de la violation d’une disposition de la constitution par le requérant

La Haute Cour estime que le requérant n’invoque pas la violation d’une disposition constitutionnelle, mais dénonce plutôt une incohérence entre les dispositions du code électoral et celles de la Constitution relatives à l’élection présidentielle.

Mais l’on pourrait se demander si cette incohérence relevée ne cristallise-t-elle pas, en réalité, rien d’autre qu’une violation de la Constitution ?

La réponse par l’affirmative semble s’imposer à plusieurs égards :

En effet, en un premier temps, il est à relever que dans le raisonnement du requérant que celui-ci invoque quand même la violation de l’égalité de tous devant la loi ;

En un second temps, au-delàs de la question de l’ « invitation » adressée par la Cour à l’Assemblée Nationale qui semble faire ombrage à celle de la révision objet de ladite invitation, l’on note que la Cour demande à l’Assemblée Nationale, entre autres, de rétablir l’égalité  du pouvoir de parrainer à l’égard de tous les maires ;

Il serait donc difficile, dans ces conditions, de ne pas voir dans la demande du requérant une invitation de la Cour à constater que les dispositions du Code électoral telles qu’elles sont en vigueur, violent le droit fondamental de l’égalité de tous devant la loi ;

Il en est d’autant plus assurément ainsi que s’appropriant d’ailleurs l’entièreté du raisonnement du requérant, la Cour a elle-même jugé que « l’application du code électoral, tel quel, pour les élections générales de 2026, porte atteinte au principe d’égalité » et a rappelé que l’égalité entre les citoyens est un droit fondamental prévu par l’article 26 de la Constitution.

÷ Sur l’invitation à la révision de la loi électorale adressée à l’Assemblée Nationale par la Cour

La Haute Cour décide que l’ « Assemblée Nationale est invitée à modifier le code électoral… » ;

Pour y parvenir, la Cour rappelle, comme le requérant, toutes les dispositions du Code électoral dont l’application synergique conduirait à la rupture de l’égalité entre les maires ;

Mais la question pourrait se poser de savoir pourquoi la Haute Cour ne s’est pas contentée de déclarer en l’état ces dispositions, dans leurs effets pour 2026, contraires au principe de l’égalité de tous devant la loi ?

Ce qui pose le problème du fondement constitutionnel de ce pouvoir d’invitation ;

En effet, conformément aux dispositions de l’article 19 al. 1^er de la Loi 2022-09 du 22 juin 2022 portant loi organique sur la Cour Constitutionnelle,

« Les décisions de la Cour contiennent les visa des textes applicables … »

Cela dit, tout d’abord, il sied de relever que, sous le titre « Sur la restauration de l’égalité » sous lequel l’invitation a été décidée, une seule disposition de la Constitution a été visée, celle de l’article 26 al. 1^er fondement du droit fondamental de l’égalité de tous devant la loi ;

En revanche, sous ce même titre, aucune disposition fondant le pouvoir régulateur de la Cour n’a été citée ;

Mais plus haut, sous le titre « Sur la saisine d’office de la Cour », la Cour évoque les dispositions de l’article 121 de la Constitution ;

Ce texte dispose que :

« La Cour constitutionnelle, à la demande du Président de la république ou de tout membre de l’Assemblée Nationale, se prononce sur la constitutionnalité des lois avant leur promulgation.

Elle se prononce d’office sur la constitutionnalité des lois et tout texte réglementaire censés porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine et aux libertés publiques. Elle statue plus généralement sur les violations des droits de la personne humaine et sa décision doit intervenir dans un délai de huit jours. »

Cet article institue donc la compétence de la Cour Constitutionnelle en matière de la constitutionnalité des lois et textes règlementaires ;

Il semble donc insuffisant pour couvrir tous les pouvoirs exercés par la Cour dans la décision du 04 janvier 2024 ;

En effet, dans cette décision, ainsi qu’il a été indiqué, la Haute Cour a non seulement relevé une rupture ou une violation du droit fondamental de l’égalité de tous devant la loi, mais a également reconnu être invitée par le requérant à exercer son pouvoir régulateur, lequel pouvoir elle finit par exercer en invitant le Parlement à remédier à la rupture ou la violation du droit à l’égalité de tous devant la loi relevée ;

Mais le fondement de ce pouvoir régulateur siège plutôt à l’article 114 de la Constitution qui dispose :

« La Cour Constitutionnelle est la plus haute juridiction de l’État  en matière constitutionnelle. Elle est juge de la constitutionnalité de la loi et elle garantir les droits fondamentaux de la personne humaine et les libertés publiques. Elle est l’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics » ;

Toutefois, en réalité, que recouvre ce pouvoir régulateur ? Est-ce un pouvoir à contenu et à objet a priori indéterminés ?

Tout d’abord, l’on retrouve les éléments déterminant le champ de compétence de la Cour Constitutionnelle, outre les dispositions de l’article 114 ci-dessus citées, aux articles 117 et 18 de la Constitution (hormis ceux de son Président prévus à l’article 119), ainsi que dans la Loi 2022-09 du 22 juin 2022 portant loi organique sur la Cour Constitutionnelle.

L’on y relève que la Cour Constitutionnelle a compétence pour :

1. Statuer sur la constitutionalité des lois organiques avant leur promulgation, la constitutionalité des règlements intérieurs de l’Assemblée Nationale, de la HAAC et du Conseil Economique et Social avant leur mise en œuvre, la constitutionalité des lois et actes règlementaires censés porter atteinte aux droits de l’Homme ; (art. 117)
2. Statuer sur « les conflits d’attribution entre les institutions de l’État  » à la requête du Président de la République, du Président de l’Assemblée Nationale ou du président de l’un des présidents des institutions concernées ; (art. 117 et 36 de la Loi 2022-09 du 22 juin 2022 portant loi organique sur la Cour Constitutionnelle)
3. Statuer sur le contentieux électoral du duo Président de la République et vice-président de la République ; ( 117)
4. Statuer sur le contentieux électoral des membres de l’Assemblée Nationale ; ( 117)
5. Veillez à la régularité de l’élection du duo Président de la République et vice-président …; ( 117)
6. Proclamer les résultats du scrutin de l’élection du duo Président de la République et vice-président ; ( 117)
7. Statuer sur la régularité du référendum et en proclamer les résultats ; ( 117)
8. Constater et déclarer la vacance de la présidence de la République par décès, démission ou empêchement définitif du Président de la République ; ( 118 et 50)
9. Constater le décès, la démission ou l’empêchement définitif du vice-président de la République et déclarer la vacance de la présidence de la République ; ( 118 et 50)
10. Autoriser l’achat ou la prise à bail par le Président de la République et les membres du Gouvernement pendant leur fonction de biens appartenant au domaine public de l’État ; ( 118 et 52)
11. Déclarer les lois exécutoires en cas de refus de promulgation par le Président de la République dans les conditions prévues à l’article 57 de la Constitution ;
12. Connaître de la question d’outrage à l’Assemblée Nationale dans les conditions et limites prévues aux articles 76 et 77 de la Constitution ;
13. Statuer sur la question de force majeure empêchant l’Assemblée Nationale de se réunir en lieu ordinaire ; ( 118 et 86)
14. Donner son avis sur les projets de décret portant modification de textes en forme législative intervenus avant l’entrée en vigueur de la Constitution ; ( 118 et 100)
15. Donner son avis sur les projets d’ordonnance portant sur des mesures relevant du domaine de la loi ; ( 118 et 102)
16. Connaître du contentieux de la recevabilité des propositions, projets et amendements qui ne sont pas du domaine de la loi ; ( 118 et 104)
17. Connaître de la constitutionalité des engagements internationaux à la requête du Président de la République ou du Président de l’Assemblée Nationale ;
18. Connaître des demandes de rectification d’erreur matérielle de décision de la Cour à la requête de tout intéressé ; ( 21 de la Loi 2022-09 du 22 juin 2022 portant loi organique sur la Cour Constitutionnelle)

Il est à noter donc que les seules sources du pouvoir régulateur de la Cour Constitutionnelle sont les articles 114  et 117 de la Constitution ; la source des modalités de l’exercice de ce pouvoir semble se trouver uniquement à l’article 36 de la Loi 2022-09 du 22 juin 2022 portant loi organique sur la Cour Constitutionnelle. Ce dernier texte dispose qu’en « En cas de conflit d’attribution entre les institutions  de l’État, le Président de la République, le Président de l’Assemblée Nationale ou l’un des présidents des institutions concernées, saisit la Cour Constitutionnelle » ; la loi organique n’a donc pas organisé les modalités d’exercice du pouvoir régulateur pas plus qu’elle n’en a précisé le contenu ;

En conséquence :

. L’on pourrait déduire ou penser que le pouvoir régulateur de la Cour Constitutionnelle ne devrait constitutionnellement s’exercer, s’agissant du « fonctionnement des institutions », qu’en cas de conflit d’attribution entre les institutions de l’Etat ;

. L’on pourrait également rappeler que le pouvoir législatif appartient constitutionnellement à l’Assemblée Nationale (art.79 al. 2 de la Constitution) et que l’initiative des projets et propositions de loi relève également constitutionnellement de la prérogative du Président de la République et des membres de l’Assemblée Nationale (art. 105 de la Constitution) ;

Que dès lors, la Cour Constitutionnelle n’étant investie d’aucun pouvoir constitutionnel qui l’autoriserait à provoquer le vote des lois, l’invitation adressée à l’Assemblée Nationale au moyen de la décision du 04 janvier 2024 serait un abus de pouvoir ;

Mais en réalité, il n’en est rien ;

En effet, cette analyse serait fragilisée par les prérogatives qui procèdent pour la Cour du fourre-tout que semble constituer le pouvoir régulateur qu’elle tient des dispositions de l’article 114 précitées ;

Aussi, la « régulation », « expression suggestive autant qu’imprécise »[1], a-t-elle été taxée par la doctrine, il y a quelques années, de terme dépourvu d’ « autonomie conceptuelle »[2] ; le titulaire du pouvoir de régulation disposerait donc d’une « marge d’initiative »[3] qui ferait de lui un acteur qui s’immisce légitimement, en droit constitutionnel notamment, dans le fonctionnement des institutions[4] ;

La Haute Cour s’était d’ailleurs déjà, par le passé, fondée sur ce pouvoir régulateur pour rendre des décisions, dans un ton parfois ferme et comminatoire ;

C’est notamment le cas en 2017 dans le cadre de l’actualisation de la LEPI et des travaux du COS-LEPI dans notre pays ;

C’est ainsi que par décision DCC 17-262 du 12 décembre 2017, elle a jugé que l’« Assemblée nationale doit procéder à la désignation de ses représentants au sein du COS-LEPI, (…) au plus tard, le jeudi 21 décembre 2017 ; – le COS-LEPI doit être installé au plus tard le 29 décembre 2017 par la Cour constitutionnelle ; – (…)  disposant de six (06) mois pour l’actualisation de la LEPI, le COS-LEPI doit achever ses travaux au plus tard le 30 juin 2018 »[5] ;

L’invitation adressée de façon élégamment courtoise par la Cour Constitutionnelle à l’Assemblée Nationale au moyen de la décision du 04 janvier 2024 ne violerait donc en rien, ni la Constitution, ni les prérogatives de l’Assemblée Nationale, ni celles du Président de la République, encore moins celles des députés, loin s’en faut ;

. Enfin, l’on pourrait soutenir, cette fois-ci avec une certaine pertinence, qu’en exerçant son pouvoir régulateur, la Haute Cour aurait dû plutôt d’abord inviter ceux qui sont constitutionnellement investis de la prérogative d’initier les projets et propositions de lois de le faire relativement à la révision du Code électoral en cause, et peut-être ensuite, viendra le tour de l’Assemblée Nationale, d’autant que cette dernière n’aurait pas encore été saisie d’aucun projet ou proposition de loi modificatrice en la matière.

÷ Sur l’exécution de la décision DCC 24-001 du 04 janvier 2024

La question de savoir si la décision DCC 24-001 du 04 janvier 2024 doit être exécutée ou non par l’Assemblée Nationale a agité l’opinion publique.

Mais en réalité, cette question ne devrait pas se poser, en raison de ce que, nous le savons tous, les décisions de la Cour Constitutionnelle ne sont susceptibles d’aucun recours et s’imposent aux pouvoirs publics, à toutes autorités civiles, militaires et juridictionnelles (article 124 de la Constitution) ;

La non-exécution de toute décision de la Cour Constitutionnelle constitue donc une violation de la Constitution elle-même. La Cour a d’ailleurs déjà eu par le par le passé l’occasion de sanctionner la non-exécution par des députés de sa décision avec, a-t-elle précisé, la « diligence nécessaire »[6].

L’Assemblée Nationale devrait donc exécuter sans aucun doute la décision DCC 24-001 du 04 janvier 2024 ;

Toutefois, l’exécution de toute décision de justice peut se heurter à une impossibilité matérielle ou juridique d’exécution de l’obligation contenue dans ladite décision. A l’impossible nul ne peut être tenu.

Reprenant en effet le cas de l’invitation adressée à l’Assemblée Nationale de modifier la loi électorale par la Cour Constitutionnelle, elle ne peut être mise en œuvre que lorsque le Parlement serait régulièrement saisi d’un projet ou d’une proposition de loi allant dans le sens indiqué par la Cour Constitutionnelle.

L’Assemblé Nationale ne recueille donc de la décision DCC 24-001 du 04 janvier 2024 qu’une obligation à exécution conditionnée.